杨团：以慈善法修法推动问题解决，虽然很难，但认定的路就要走下去

　　10月15日，慈善法执法检查报告被提交全国人民代表大会常务委员会审议。于此同时，一份来自民间的《关于慈善法执法检查后启动修改程序的建议》被提交给全国人大常委会，成为审议时的参阅材料，并登上了常委会的简报。

　　建议明确提出，目前各类问题盘根错节，错综复杂，仅凭执法检查，督促相关政府部门在执法层面努力，已经难以有效解决问题。在本次执法检查总结的基础上，启动《慈善法》修法程序，已是当务之急。

　　那么，这样一份建议是如何产生的，为什么提出的是慈善法的修法建议，又是如何成为审议时参阅材料的呢?慈善法修法真的会成为现实吗?

　　《公益时报》记者采访了建议的主要发起人、执笔者之一，中国社会科学院社会学研究所研究员、社会政策研究中心顾问、《慈善蓝皮书》主编杨团。

　　“如果不用修法去推动，想要改变是非常困难的。”杨团强调，要努力利用执法检查报告审议后研究处理的6个月去推动慈善法修法，“费的力气会很大，实际效果怎么样，不知道。但不管怎么样，这反映的是社会的呼声，维护的是社会的利益，所以，只有奋力前行。认定了的路就要走下去”。

　　民间立法的成功尝试

　　7月17日，全国人大常委会慈善法执法检查组第一次全体会议召开，慈善法执法检查正式启动。这是慈善法实施4年多来全国人大常委会第一次对该法实施情况进行检查。

　　得知这一消息的杨团萌生了组织民间研讨，从民间角度提出建议的想法——这并不是突发奇想，实际上在慈善法立法时，民间力量就已经组织起来参与其中。

　　2004年，民政部向全国人大和国务院法制办公室提出起草慈善法的立法建议。

　　2013年10月30日，十二届全国人大常委会公布了五年立法规划，慈善事业法被列为条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案。

　　2014年2月24日，全国人大内务司法委员会召开慈善事业立法领导小组第一次全体会议，列出了立法时间表和路线图。

　　根据时间表，2014年的主要工作任务是开展广泛调研，召开专题会议，在充分调研与听取各方意见的基础上，借鉴国外慈善事业发展的经验，争取在年底形成正式的法律草案稿。

　　经历了十年的蹉跎之后，慈善法的立法工作开始提速，慈善领域掀起了一场公开立法的高潮。经过近一年的工作，2014年12月21日，在中国灵山公益慈善促进会组织召开的“慈善法民间版本研讨会”上，五个民间版本的慈善法对外公布。

　　起草者分别是：北京大学法学院非营利组织法研究中心和清华大学公共管理学院NGO研究所，中国社会科学院法学研究所，北京师范大学中国公益研究院，上海交通大学第三部门研究中心，中山大学中国公益慈善研究院。

　　上百位慈善领域的专家学者、从业者等参与了全天讨论，全国人大内务司法委员会、法工委、民政部的领导也应邀参会。五个民间版本的慈善法也被提交给全国人大——此时国家立法的草案尚未形成。杨团在接受媒体采访时曾表示，民间版本大约有70%的内容被吸纳进了国家立法的草案中。

　　执法检查的社会参与

　　2016年3月16日，第十二届全国人民代表大会第四次会议闭幕会上，慈善法被表决通过。“慈善法出台以后，大家都觉得这是我们自己参与的，它虽然也有问题，但总方向是促进慈善事业发展，所以大家努力地想去传播、推动。”杨团表示。

　　但是在实际推动慈善法落实的过程中遇到很多困难，“到底是慈善法法条本身的问题，慈善法传播认知宣传不够的问题，还是配套的问题，执法的问题呢?”杨团表示，今天回过头来看，什么问题都有。

　　为了推动问题的解决，杨团在2017年的时候就向时任全国人大内务司法委员会内务室主任于建伟提出开展执法检查的建议。

　　2020年，慈善法执法检查终于被提上议事日程。7月17日，全国人大常委会慈善法执法检查组第一次全体会议召开，听取民政部、财政部、国家税务总局等9个部门汇报。

　　8月至9月，检查组分3个小组，赴宁夏、浙江、辽宁、山西、陕西等5个省(区)开展检查，委托北京、黑龙江、安徽、湖南、广东、四川、云南等7个省(市)人大常委会进行自查。

　　随着慈善法执法检查的推进，杨团等人开始组织针对执法检查的民间的研讨会，“全国人大常委会在进行执法检查时，会通过多种形式了解各方意见，我们召开研讨会是对执法检查的配合，同时也可以推动公益界行动起来。”杨团表示。

　　研讨会的筹备迅速展开，一方面是与全国人大常委会的相关工作人员就研讨会的方向、议程等进行沟通;一方面是把2014年民间立法的团队重新召集起来，同时邀请产学研社各方面关心慈善事业发展的人，“希望参与的人能够充分代表社会各界发表意见。”杨团表示。

　　9月24日，中国社会科学院社会政策研究中心、中国灵山公益慈善促进会、北京大学非营利组织法研究中心、北京师范大学公益慈善与非营利法治研究中心、凤凰网公益、爱德基金会传一慈善文化基金联合主办的“社会参与慈善法首次执法检查研讨会”在北京举行。

　　来自慈善行业、高校、研究机构、媒体等不同界别的 40 位各地代表，围绕“配套法规规章的制定与实施”“慈善组织”“慈善募捐、捐赠与慈善信托”“慈善财产管理”“慈善服务”“慈善促进与监管”六个专题进行了深入讨论。

　　研讨会举办前，27 位来自上海、成都、北京、杭州、天津、广州等城市的不同界别人士也以文字形式提出了对《慈善法》实施的意见或建议。

　　全国人大社会建设委员会社会事务室的两位代表参加了现场会议。

　　大家的参与热情非常高，“大家的认知是一致的，慈善法应该促进慈善事业发展，但目前的发展情况大家不满意，希望做好，希望推动，希望把自己的意见，甚至很多是牢骚抱怨，提出来，有个地方有人听。”杨团强调。

　　以修法推动问题解决

　　研讨会结束后，工作并没有结束。经过多轮修改后，在研讨会各方讨论的基础上，10月9日，一份名为“关于《慈善法》执法检查后启动修改程序的建议”的文件被提交给全国人大社会建设委员会。建议明确提出，在本次执法检查总结的基础上，启动《慈善法》修法程序，已是当务之急。

　　全国人大常委会此次慈善法执法检查的主要内容是在全面了解慈善法实施情况的基础上，重点检查配套法规规章制订、慈善组织设立和发展、慈善募捐和捐赠、慈善服务、慈善信息公开、慈善促进措施制定及落实、慈善监管工作开展等情况。

　　也就是说慈善法执法情况是检查的重点，是否需要修法有待观察。“执法检查要不要提出修法，这跟执法检查应该说是两回事。”杨团表示。

　　那么，为什么研讨会最终提出的是修法建议呢?

　　杨团表示，慈善法实施四年来，社会环境的变化特别大。回过头来看，慈善法有一些问题，实际上是当时我们认识不够，政府认识不够，法学家认识不够，然后在实践中遇到问题，这些事情是要改的。还有一些是我们当时就提议不希望这么做的，特别是关于互联网慈善募捐的。

　　正因为存在这些不足，导致实践中出现了一系列问题。修法建议指出《慈善法》实施以来慈善事业发展中出现的主要问题包括：1、社会组织增幅减缓，慈善组织登记认定总量偏低、结构失衡;2、社会捐赠增速下降，互联网募捐能量有待进一步释放;3、慈善服务界定有待完善，慈善服务基础设施投入与建设不足;4、慈善规制与监管趋严，慈善行业自律有待进一步鼓励与支持。

　　建议中提到的这些问题，在全国人大常委会慈善法执法检查组提交的报告中同样有体现。

　　报告提出的慈善法实施存在的问题和面临的挑战主要包括：新冠肺炎疫情暴露出慈善法的实施在应急机制、信息公开、志愿服务、法律宣传等方面存在问题;促进措施落实不到位不彻底;慈善组织发展不平衡不充分;监管不足与监管过度并存;互联网衍生的慈善新挑战。

　　如何解决这些问题呢?按照《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的规定，对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告，要一并交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。

　　“这样的做法能不能解决问题，我们觉得很难，尤其是在目前的大形势下。怎么样用一种方式能够带来突破，这种突破就是采用修法的方式来作为导向，来提振慈善法本身的地位，带动配套法规的修正。”杨团强调，“如果不用修法去推动，想要改变是非常困难的”。

　　因此，尽管与会者对于具体问题的看法并不完全一致，但在推动慈善法修法上取得了共识。建议明确提出：与会者认为，目前各类问题盘根错节，错综复杂，仅凭执法检查，督促相关政府部门在执法层面努力，已经难以有效解决问题。在本次执法检查总结的基础上，启动《慈善法》修法程序，已是当务之急。

　　“大家对于这一次我们做的建议稿非常满意，满意不是别的，是能够把我们的呼声反映上去。”杨团强调。

　　建议稿提出的具体的修法建议包括：1、协调《慈善法》和《民法典》关于慈善组织的规定;2、明确慈善的公益要件;3、改革慈善组织登记与认定制度;4、规范慈善募捐与捐赠，厘清政府在慈善募捐中的定位;5、界定慈善服务，鼓励多元参与;6、完善慈善监管制度，设立国家慈善委员会;7、厘清慈善组织财产的性质和受托人责任;8、明晰相关法律责任;9、启动与《慈善法》实施相关的法规备案审查程序;10、其他建议。

　　一定要抓住时间窗口

　　目前，修法建议已经被提交给全国人大社会建设委员会，并被列为审议时的参阅材料，登上了常委会的简报。执法检查报告中明确提到，召开专题座谈会，听取北京大学、清华大学、中国社会科学院专家学者意见建议。

　　那么，修法建议究竟能起多大作用，什么时候能真正开始慈善法的修法工作呢?

　　杨团认为，首先是起到了内外呼应的作用。“因为我们这算民间的，然后官方也有人明确提出修法，所以这叫内外呼应。” 实际上，全国人大社会建设委员会副主任委员宫蒲光、全国人大常委会委员郑功成等都在不同的场合提出了要适时修改慈善法的建议。

　　其次是上下结合一起推动。杨团认为，全国人大社会建设委员会能够把这样一份来自民间的修法建议列为审议时的参阅材料，并同意登上简报，本身就表达了一种态度。

　　执法检查报告在“以法治方式促进慈善事业发展的建议”中也明确提出了适时修改慈善法的建议和修改内容。

　　但要实现这一点并不容易。十三届全国人大常委会立法规划(2018年-2023年)中并没有慈善法修改的内容，没有纳入规划就进入不了工作议程。

　　此次执法检查正好是一个难得的契机，执法检查报告已经提出了适时修改慈善法的建议。但将适时变成实时并不容易，在已经排满的立法规划中加入新的内容，需要更多力量的推动。

　　这需要全国人大社会建设委员会的推进，也需要更多来自社会的呼声，内外结合形成合力。“首先一定要提出来，你不提出来那就更没戏了。现在不努力不争取，过后就会拖得非常久，是很不利的。”杨团强调。

　　10月15日，慈善法执法检查报告已经提交全国人大常委会审议。审议意见连同执法检查报告会交由相关部门研究处理。按照相关规定，研究处理的时间是6个月。“要努力利用这6个月的窗口期去推动慈善法修法。”杨团强调。

　　这就需要更多的力量参与进来，但目前虽然呼声很高，但参与的力量并不多。

　　针对此次执法检查，中国社会保障学会受全国人大社会建设委员会委托，完成了包括1个总报告和13个专题报告在内的系列评估报告。其中郑功成撰写的慈善法实施效果评估报告明确提出，要修订《慈善法》，促使法律进一步完善。

　　受全国人大常委会委托，北京师范大学中国公益研究院组织了对《慈善法》实施情况的第三方评估。

　　据杨团介绍，目前，全国各地的法学院都有人在研究慈善法，已经有一批力量。但除此之外，慈善组织等行业力量并没有太多的参与。

　　这与慈善领域行业组织不发达有很大关系。修法建议的数据显示，我国慈善行业组织 21 家，其中有 1家是全国的，即中国慈善联合会，7 家是省级，4 家是副省级，7 家是地市级，2家是县级，而其中在《慈善法》颁发后成立的只有 10 家。

　　造成这一现状的原因之一，恰恰是关于慈善行业组织设立与发展，《慈善法》虽有提及，但激励不足，更缺乏相关的促进措施。

　　“我是非常看重行业组织的，我觉得最终要想推动的话，就是要靠行业组织。”杨团强调，“当行业组织没有能够履行它的功能的时候，类似像我们这种办研讨会、临时性的网络就发挥作用了。”

　　杨团表示：“修法是目标，以修法的目标来带动配套法规和执法，就能高举高打，借力使力，当然操作中得一步一步来。总之，费的力气会很大，实际效果怎么样，不知道。但不管怎么样，这反映的是社会的呼声，维护的是社会的利益，所以，只有奋力前行。认定了的路就要走下去”。

　　“前人栽树后人乘凉，后人其实现在也乘不了凉，前人后人一起去栽树才行。”杨团强调。