清末民初，一些热心民主新政的学者们认为，在即将诞生的社会中，应该是自下而上的民主政治，而这种新型的民主、自治与此前传统社会之间的纽带，应该正是有着悠久历史的善会和行业协会。

    在欧洲历史上，民间机构的确在很大程度上担负起了城市自治的使命，但旧中国城市中的善会等民间组织是否就能按此效仿？我们不妨以清朝时经济发达、政治地位突出的杭州为例，从其民间组织和联合体的功能性和资金保障两个方面探知一二。

    功能相当于半个政府

    清代，在杭州这个城市里，林林总总的善堂善会之间联系紧密，许多这样的机构自发联合起来，由一个总的机构进行管辖，类似于今天的慈善联合会，日本学者夫马进将其称为“杭州善举联合体”。

    联合体由大小20多家组织构成，这20多家组织又各有分支、站点。规模最大的是“三善堂”，即普济堂、同善堂和育婴堂。其他的还有三仓、粥厂、丐厂、义渡、迁善所、浚湖局、救火义集、保甲局等等。这些机构成立的年代不一，虽然一直互相联系，但真正组成联合体大概是在太平天国之后。但并不是所有慈善机构都加入了善举联合体，独立于联合体之外的还有很多。

    杭州善举联合体可以说覆盖了老百姓的生老病死，涵盖了城市行政事务的一大半。

    杭州普济堂是这个联合体形成的基础，它从嘉庆十七年（1812年）开始运营，直到最后有记录的光绪三十二年（1906年），除了太平天国占领时期，活动一直没有停止。杭州普济堂从一开始就有官府背景，其内容包括养老院、清节堂等。同善堂成立则晚很多，内设义塾、施材局、掩埋局、报验局、施医局、牛痘局、救生船、借钱会、惜字会等，除了顾名可思义的几个，其他的如报验局的工作是免费验尸，借钱局是向穷人提供有担保的小额无息贷款，惜字会在如今看起来有些奇怪，是将写过字的纸张收集起来焚烧。

    其他的，如三仓是为救荒所设的粮仓，再如义渡就是设立免费过江的船只，钱塘江的义渡比其他地方都要完善，南北两岸各有一个局负责，不许超载，渡口设有休息场所，炎夏供茶，寒冬有粥。迁善所用来收容罪行较轻的罪犯，教导他们画扇面、做草鞋等手工活，以使其重新走入社会后可以谋生，他们在迁善所中做的活，七成收入归自己。丐厂给乞丐们提供栖息之地，也负责打击丐头们的不法行为。浚湖局负责疏浚西湖，保护水源，这虽然属于市政事务，但也由民间人士做董事。保甲局维护治安，而消防的救火义集虽然开支不走善举联合体，但也有士绅参与其中事务。

    面向行会联合募捐

    杭州善举联合体虽然是个松散的组合，但组织构成却很专业。为了区别于各善堂的董事，善举联合体的董事又称为总董，一般有三到八人，大部分是地道的杭州人，本地的乡绅、生员，也有少数政府官员。

    管理层的结构是总董、各局董事、司事。总董相当于现代慈善机构的理事，也不收取任何报酬，主要是捐钱的。但具体做事的职员则是有薪水的。比如普济堂，领薪水的有一位董事，十名司事，一名义塾的校长，此外还有教师、杂役等许多招聘来的“合同工”。同善堂就更复杂，施材局、掩埋局、施医局都有一名专职董事，雇佣的杂役甚至还有更夫共300多人。算起来，善举联合体领导级别的乡绅有30多人，司事60多人，雇员则多达1000人。这样看上去，这个庞大的机构真的可以与官府衙门相提并论了。

    庞大的慈善事业，加上这么多人的薪水，每年的支出可想而知。杭州的锡箔商兼典当商、清末学者、善举联合体总董之一丁丙，在其所著的《乐善录》中记录了所从事的慈善事业。从中可以看到，光绪二十三年，一年的总支出达到了6万两白银。

    这些善款，大部分来自于行业行会。根据同治和光绪年间的征信录即收支报告记载，当时进行过捐赠的有盐行、米行、木材行、绸缎行、典当行等十几种行当，各行各业的捐助被称为“业捐”，比如米行的捐赠就叫“米捐”，其中捐得最多的要数财大气粗的盐商行会。行业协会的捐赠占善举联合体总收入的比例，1867年是38%，1897年36%，1898年45%。

    但这种捐赠也是有区分的，比如盐捐的对象是整个联合体，捐款到手后再分配，米捐则指定给育婴堂，木材行业指定捐给施材局，箔业捐赠给掩埋局。联合体就像是这么多小机构的一个联合募捐平台。

    联合体的总收入中，另一部分重要收入其实是来自税收，政府规定征收厘金时加征10%的税金，专门用于善举，类似于现在企业交的残疾人保障金。行会的捐赠和税金是善款的两大主要来源，一种是行政征收，一种是民间自发，但两种都主要来自商人。

    围绕赤字的三方角力

    江浙的盐铁转运一向是重中之重，盐捐在善举联合体中的占比也非常高。也正因如此，杭州善举联合体的上级监督部门，既不是杭州府，也不是浙江布政司，而是两浙盐运司。联合体的印章颁发单位也是盐运司。

    太平天国的战乱过后，其他行业的捐赠都恢复了，唯独最大头的盐捐迟迟没有动静，连续多年的赤字要由董事自己贴钱补齐，而各项善举没有一项是可以因为缺钱停办的，老人、孩子都等米下锅，最后搞得都没有人愿意当总董了，只好十个人联合管理。

    单凭善举无法吸引很多的商家捐赠，总董们只好通过官府向商人施加压力。光绪二年（1876年）丁丙向浙江巡抚和盐院陈情，要求恢复盐捐。得到的回复是战后运营不如从前，正税都交不齐，实在捐不起，最后好说歹说只同意捐赠原来的五分之二。善举联合体的资金不足问题，最后到清朝灭亡都没有解决。

    反过来看，对于各种行业协会来说，这种捐赠未必是自愿和公平的，因为官府参与其中，有一些强捐的意思。行业协会这方面，最大的积极性，可能是可以拿缴纳善捐的借口，维护行业秩序，保障自身权益。比如米市的中介商行会，就以捐款为名，借善堂董事之手，再请官府出面，对私自进行买卖的米商进行取缔。

    对于行会的各商家来说，捐款也像是交了保护费，缴纳善捐以换取公权力的保护。但日久年深，漏捐的商家越来越多。对按定例缴纳善款反应最冷淡的是典当行业，这个行业的行会约束力本来就小，缴纳善款也不会有额外的好处，30余家当铺，认捐的只有一半。著名的红顶商人胡雪岩，自己捐赠的钱很多，还担任过总董，但他也反对典当行业必须认捐，认为这是强加的骚扰。

    并不是所有行业都会参与捐款，在当时的年代，每个行业的行会社会地位如何，受到怎样的期待，提供善款后可以得到怎样的保证，都是这个复杂情况中的一部分。但是，无论行会捐赠了多少钱，其董事都极少有兼任善堂董事的。

    可以看到，善举联合体承担了很多本来应该由政府做的项目，比如收容教育轻罪犯人的迁善所。由国家拨款，联合体管理，可以理解为政府购买服务了，疏浚西湖的项目也是如此。

    而联合体总董们与地方官的联络非常密切和频繁，乞丐太多没地方收留了，给知县写信要求再建几处，迁善所的犯人到普济堂看病，要告诉官员。而地方官也曾就消防工作咨询管救火的乡绅董事。事实上，地方官也将善举联合体定位为政府事务的延伸。总董们不仅要向民众公开财务情况，向政府做财务报告也是不可避免的。

    可以说，清末民初的精英们试图从中看到自治发展的慈善领域，并不尽如人意。但其经验与教训，却有值得今人参考之处。

    （部分资料来自夫马进著《中国善会善堂史研究》、万方著《慈善之痛：国家权力下清代民间慈善事业》）

    公益时报记者 王会贤