■ 马长山
第一，管制与放任，这可能是一个悖论的问题，应该说我们国家改革开放形成的一个巨大变化，就是社会从国家分离出来，在分离的过程中有一个特殊的背景，这个过程基本上是在国家掌控当中，也就是国家掌控了分离的节奏；二是中国人口非常多，成分复杂；三是我们的民主法制精神严重缺位，正是在这样的特殊背景下，使民间组织在国家社会分离过程当中成长起来的时候由原来的父子关系转向兄弟关系。但是，国家在转换的过程当中始终保持着一种警惕的心理，或者某种程度上是不信任的心理，所以我们的监管体系一开始就是保守式的、预防式的，同时又设定一个规则，同一类组织不得重复设立，大多数民间组织被拦在门槛之外。但是问题还有另一面，如果不这样严格管制，我们放任可不可以？我觉得也是有问题的，这就产生一种悖论，如果放任的话，地方民间组织管理部门十几个人甚至几个人管着几千甚至几万民间组织，能不能担负起这种管理的职能？完全放任了，可能很麻烦，特别是在中国，人口非常多，我觉得这是中国非常大的特点，过去我们常常讲说中国人素质低，后来我们打开国门，我们也经常到外面去，我们发现其实人性都是一样的，在中国发生的事情在国外也会发生，为什么感觉到中国人的素质比较低呢？因为中国人口基数大，如果一万人里有一个坏人，那中国坏人总量还是大，在人口这么多的情况下，假如在国外放任管理，民间组织违法活动不一定很凸显的情况，在中国可能就成为很突出的问题。当然也有包括民间组织管理体制不健全、不到位、公信力不足、透明度不高的状况，完全放任好象也是行不通的，这就形成一种困境。
第二，自主和依赖。我们国家民间组织的形成分几种情况，一是原来是具有行政机关性质的，像工会、妇联、共青团等等；二是政府职能转化，转化成行业组织；第三类是政府支持的各类组织；第四自发形成的；第五被拦在门槛之外的，最有活力的是被拦在门槛之外和自发形成的，国内舞台上主导地位的还是政府组织和受政府支持的，行政化倾向非常重，一项调查显示，民间组织当中官办占34%，官民合办占41%，两样合一起占75.8%，行政化倾向非常严重，导致民间组织没有自主性；但是另一方面很多民间组织在当前中国体制和社会发展形势下又不愿意离开政府怀抱，因为离开政府怀抱就意味着缺少资金、办公场所等等，所以导致一种矛盾心里，既要求自主性，同时又习惯性地寻求政府的庇护，这可能也是两难的境地。
第三，民主和参与。我们国家民间组织在目前来看主要起的是拾遗补缺作用，人事安排、业务活动常常受到业务主管部门的制约，甚至有时候还受到挂靠单位的制约，民主能力不强的情况成为很重要的制约因素。但是如果现在把更多的民主功能赋予这些民间组织，那么民间组织能不能发挥民主的功能也值得怀疑。因为现在的民间组织很多覆盖面不够大、代表性不强，据调查，覆盖率能超过80%的基本上是三分之一强，像上海行业协会平均覆盖率只有59.7%，全国行业协会覆盖率一般不超过40%，这里还有老龄化的问题、退休干部兼职问题，当然还包括民间组织为了特殊利益追求和政府机关进行共谋的问题。所以，一方面没有给他民主的空间，但是另一方面是给他民主空间他能不能担负起这种责任，能不能有社会上公共精神，确实也是值得考虑的。
第四，统一和多元。改革开放到现在，我们从一开始奉行的就是让一部分人先富起来的策略，后来搞特区、珠三角、长三角、东北老工业基地振兴等等，从改革开放之初到现在一直在不平衡中寻找平衡，民间组织发展严重不平衡，2009年年底的统计，民间组织数量最多的是山东，49531个，最少的是西藏，306个，直辖市当中最多的上海，总数8643，最少的是天津，4019，各个省和区之间差别非常大。除了数量上的差异之外，民间组织的动员能力、参与能力、管理能力、公信力等等差异很大，比如温州、上海的比较好，边远地区的就差一些。面对这种情况，我们要同时考虑到巨大的差异，统一和多元的情况成为监管体制改革面临的一个重要的困境。
要改变目前的四重困境，必须需找一些适合现实发展的出路。第一，政府应该放松管制，把民间组织扶上马，送一程，这可能是总体上的考虑，因为中国的改革，无论是哪方面改革，间组织监管体制的改革，都离不开大的背景，大的背景是只有政府放权，民间组织体制改革创新的空间才会更大，我们应该放弃过去管理的思维，过去其实不叫监管，应该叫监护，真正的放弃监护的思维，实现真正的服务和监管，变入口管理为过程的管理。民间组织登记管理机关也好，业务主管部门也好，都应该多帮助民间组织打造公信力，提升动员能力。应该建立起一种相互尊重、相互信任、良性互动的合作机制，而不是当成简单的管理对象。
第二，应该拓展民间组织在体制内的参与渠道，给民间组织更大的成长空间。监管本身不是目的，而是通过监管更好的发挥民间组织在社会当中的作用，改革开放30多年来，民间组织发展势头非常好，冷眼观察的话，民间组织在体制内参与的空间是非常有限的，比如在人大、政协当中，我们就没有民间组织代表界别，成为制约公信力的因素。作为会员来讲，为什么对他没有那么多信任，就是很难在体制内代表他们行使话语权，在这些方面应该改革，能不能在体制内扩大民间组织的民主参与渠道。
第三，开放社会的服务领域，增进民间管理和服务的功能。我们国家现在的民间组织更多的还是有本位主义倾向，在公共政治和公共生活中发挥功能和作用的机会、能力不是很多，应该让政府开放更多的服务平台，更多的管理平台，挖掘民间组织的潜力，使更多的民间组织能够投身于公共政治，承担社会责任，这样才能形成政府、民间组织、社会个人共同动手多元支撑的多项目的治理结构。
第四，加速民间组织立法，形成基本法暂行条例和地方规章相统一协调的制度体系，最核心的其实就是国家要建立一个宏观的框架，统一的框架，建立统一的监管体制，但是地方可以在这个框架之内设立适合各个地方民间组织状况和民间组织发展的地方部门规章，这样才能把统一性和多样性结合起来。
（作者系黑龙江大学法学院教授）
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