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加快完善现代社会组织法人治理结构的行动策略

2013-07-09 来源 :公益时报  作者 : 王想平 宗君

十八大报告把社会组织体制改革作为社会建设和社会体制改革的四大重要目标之一。建立现代社会组织体制,关键就是要在法律的框架下,建立健全以章程为核心的法人治理结构,使社会组织实现自我管理、自我服务、自我教育、自我发展,成为独立的法人主体。与公司法人类似,社会组织的法人治理结构一般为“会员大会(或会员代表大会)——理事会(常务理事会)——监事会——秘书处”。

分权制衡 建立长效机制

总的来看,任何一种法人治理结构都应体现两个核心问题,一是建立委托——代理关系,即理事会接受所有者的委托行使决策权,由理事会选聘产生的执行层行使管理权(代理权);二是形成有效的分权制衡,即所有者、决策者、执行者(管理者)之间能够通过法人治理组织机构,建立相互独立、相互制约、相互配合的制衡机制。从这两个核心问题出发,笔者认为建立现代社会组织法人治理结构要把握好三个关键点:

第一,明确理事会和秘书处的权责关系。理事会是会员大会的常设机构,是社会组织的决策机构。秘书处是理事会决策的执行机构,在理事会领导下开展日常活动。理事会负责针对重大问题和政策召集理事会会议,通过票决制做出决定,如战略规划、机构经营目标、主要人事安排等;秘书处负责在日常工作中贯彻理事会的意志和意图,沟通机构内外联系。要坚持理事会会议制度,每半年至少召开一次。理事会会议、常务理事会会议分别应有三分之二以上理事、常务理事出席方可举行。理事会会议、常务理事会会议作出决议,必须经出席会议的半数以上的理事、常务理事无记名投票通过。但涉及社会组织的重大事项,应由占全体理事三分之二的理事通过。

第二,切实发挥监事会职能,形成决策、监督、执行机构之间的制衡机制。监事与监事会是监督和约束理事会决策行为、秘书处执行行为的重要存在。在健全、合理的监督机制中,监督方与被监督方不应当存在利害关系。因此,应当确保监事与监事会的独立性,避免理事会对监事职权范围内的工作进行干预,也应有效避免理事会对监事任免的影响。应该从以下几方面入手:一是在社会组织章程中对监事会进行具体规定,包括监事的资格、人数及其产生程序;二是社会组织应当通过制度的方式对监事会的工作经费予以保障;三是建立完善的内部管理制度,保证监事对决策和管理活动的参与;四是借鉴公司治理的“股东代表诉讼制度”,在理事会成员或工作人员的行为对社会组织造成重大损失的情形下,赋予监事代表诉讼权,以社会组织名义提起诉讼。(参考周芙蓉等,《论慈善基金会的内部治理结构》,载于《法制博览》,2012年第6期,第27页。)

第三,健全完善日常管理制度,建立公开、透明、高效的社会组织管理长效机制。包括重大事项报告制度、会员登记管理办法、财务管理制度、秘书处工作制度、会员意愿反映制度、民主集中制度、决策失误责任追究制度和内部矛盾处理制度等,强化内部管理。要建立完善的财务制度,根据《民间非营利组织会计制度》建立健全财务管理、会计核算制度,建立独立的财务和银行账户。协会的会计凭证、会计账簿、会计报表和其他会计资料,按国家统一规定保管。重点要落实会员大会或会员代表大会、监事会等机构对行业协会资产管理和资金使用的决定权和监督权。要建立社会组织自主实施的项目服务质量评估制度,建立专业的、独立的评估团队,或聘请第三方评估机构对社会组织进行评估监督。

明确权责 加强监督评估

围绕现代社会组织法人治理结构建设的三个关键环节,笔者认为应该从三个具体方面切入,加快社会组织法人治理结构建设的步伐。

第一,加强章程审查,以章程为核心明确法人治理结构的构成和权责关系。章程是社会组织制度的核心,要建立科学、严密的社会组织章程。章程要明确社会组织的宗旨和活动范围,其中属于法律、法规限制的项目,应当依法经过批准。章程要明确会员大会、理事会、监事会、秘书处的权利和责任。章程应规定一个规范、透明的理事选任程序,以保证理事聘选过程合法、公开、独立。理事由会员大会产生,可分为内部理事和外部理事。内部理事也称执行理事,主要指担任理事的社会组织管理人员如理事长、秘书长等,外部理事亦称外聘理事,主要指不参与社会组织内部管理的会员和会员大会决议聘请的非会员的专家、学者等。一般社会组织理事长不能由公务员担任,理事会成员中政府代表不能超过1/3,不设行政编制和级别,理事不领薪酬,理事不能永久担任。理事会设立专门委员会,为理事会决策提供专门的意见建议,包括提名委员会、薪酬和考核委员会、战略发展委员会、审计委员会等。秘书长对理事会负责,由专人专职担任,秘书长列席理事会、常务理事会,可以当选为理事、常务理事或副会长。秘书长、副秘书长不得在其他行业协会担任相同职务。

第二,加快社会组织监事会建设。应当完善各社会组织监事会的建设,对监事会的职责、权利,监事的产生和任期做出明确规定。监事经理事会或常务理事会提名,由会员大会或会员代表大会选举产生。由于监事会代表多方利益,对监事的任命,一般由不同利益方选派。实践中主要有会员、业务主管单位和登记管理单位,而受益人利益作为监督的重要方面,笔者认为也应吸收服务对象的代表参加监事会。监事除了对公益事业有较高认同感,愿意为公益事业奉献以外,还应当具备一定的专业水准,对于项目运作和财务管理等要较为熟悉。会长、副会长、秘书长、副秘书长、理事不得兼任监事。监事不领薪酬。为切实保证监事会能够实施有效监督,监事列席理事会或常务理事会会议,会长办公会及秘书处办公会等会议。监事会对各级组织会议形成的决议具有建议和督导执行权,对社会组织开展的重大活动及财务收支等具有指导与监督权,对社会组织在运行过程中出现的较大问题或偏差应及时召开监事会议研究处置意见,并督导相关执行机构采取有效措施进行纠正或调整。另外,还要加强对秘书处工作的监管,尤其是加强对秘书处工作的规范管理。在监管机制上,要重在发挥制度的刚性监督作用。

第三,在社会组织内部尽快建立第三方评估机制。强化第三方对社会组织的外部监督是社会组织良性运行的重要一环。可以引进第三方的会计师事务所对社会组织加强财务审计;可以引入独立的民间咨询机构或者评估机构对社会组织加强业务运行的评估;可以建立完善公开通报制度特别是重大事项公示制度,使社会组织自觉接受公众和媒体的社会监督;可以优化政府对社会组织的监管,政府社会建设、民政、工商等相关职能部门应当各负其责做好监管工作。

(作者系北京市委社会工委委员、市社会办副巡视员王想平;北京市委社会工委、市社会办综合处干部宗君)