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惠民药局: 营利与慈善之间的公共医疗机构

2014-07-16 来源 :公益时报  作者 : 张木兰


北宋时苏东坡在杭州设立惠民药局,据说杭州现今的惠民路(巷)正因此得名

图为《清明上河图》中所描绘的药局一隅

惠民药局是元、明中央与地方官药局的正式名称,源自于北宋时代的熟药所与和剂局。惠民药局主要面向普通民众,朝廷对其实行补贴政策,使其出售的药物远远低于市场价格。除了卖药外,惠民药局配有医官兼给患者治病,是宋元时期最主要的慈善医疗机构。

从王安石变法之时算起,直至清朝不再设立这一机构为止,期间约500年的时间(1072年至1644年),惠民药局的发展可按朝代分成三个阶段。在宋代,惠民药局为专营药物贩卖的官营药局;到元代,它成为兼营放贷与施药的惠民机构;至明代,它转向与进行教育的医学逐渐结合。

救助贫病之民一直是中国古代慈善事业的一项重要内容。早在西周时期就有“养疾之政”:统治者通过一定的方式给包括灾民在内的老、弱、病、残等弱势群体提供基本的医疗服务。南北朝时期出现的“六疾馆”,则对“京畿内外疾病之徒施医给药”,被认为是中国最早的慈善机构之一。

到了两宋时期,商品经济得到进一步发展,城市规模扩张,人口数量激增。开封、临安等城市,更是商业繁华、行旅众多。统治者意识到,在这样的环境里,一旦发生疫情,势必危及百姓生命,造成大规模的社会动荡,威胁统治基础。

因此,救济贫困病患、预防瘟疫蔓延颇为宋元的统治者所重视。宋代,也成为中国医疗事业史上的重要时期。朝廷开始设立公共医疗机构,如太医局、翰林医官院等,同时也设立加工药材和销售药材的机构。其中的惠民药局主要面向普通民众,有时也配有医官兼给患者治病,后来成为宋元时期最主要的慈善医疗机构。

财政补贴

北宋时期,王安石变法,按照当时新法中“市易法”的规定,药品的贸易必须由政府控制,经营药品是国家专利,不允许任何人私自制作或经营任何药品。

当时,熟药,也就是今天所说的中成药的发展已经达到了较高的水平。北宋初年,京城开封设有熟药所与和剂局,主要负责制造成药和出售中药。后来上述机构几经合并易名,改作“太平惠民局”,到元代统称为“惠民药局”。

北宋时期的药局主要在京城,各州、路设置的并不多。药局卖药的同时,还配有医官,为病人诊断并提供处方,看医用药十分便利,颇受百姓欢迎。

到了南宋时期,统治者偏安东南,军事实力较弱,但社会经济仍然很发达,统治者重视惠民药局的建立。自宋高宗绍兴年间起,类似的慈善医疗机构在各州、路普遍设置起来,成为宋朝救济百姓疾病的主要机构,如明州合剂药局、苏州济民药局、建康府药局、衢州惠民药局等即是其代表。其中最著名的是临安惠民药局。

每到夏天,朝廷会派出医官到临安城内外施医送药,为穷苦的百姓诊治。暑热之季,还派士兵送药下乡,直到天气凉爽后才停止。这种制度,便于充分掌握百姓的健康状况,对于防治疾病和监控流行性疾病的发生,起到了很大的作用。

而每逢疫情肆虐,南宋朝廷还会令惠民药局派出医官携带药品,走街串巷,上门诊治,给散汤药,以免疫情蔓延。在瘟疫暴发期间,惠民药局实行通宵服务,日夜都有专职人员值班,要是“夜民间缓急赎药,不即出卖”,按“从杖一百科罪”。高明的医术和严格的管理,使惠民药局名声斐然,以至许多地方大员患病时都上书皇帝,要求赴京师惠民药局医治。

惠民药局设置的初衷是让医药惠及百姓,让穷困患病之民看得起病、用得起药。因而,朝廷对惠民药局实行了补贴政策。这样,它所出售的药物远远低于市场价格,使更多的下层民众有能力承担寻医用药的费用。如果遇到确实没有支付能力的穷人或者灾民,还可以免费施药。

严苛的管理

惠民药局的管理十分严格:和剂局根据官方药方严谨配置药物,保证用料足质足量,严禁偷工减料。若药品囤积时间过长,超过保质期,就要及时进行毁弃处理,以保证药物功效。为防止造假药,冒充官药出售,惠民局和和剂局各自有“药局印记”和“和剂局记”四个字的大印。另外,东、南、西、北四局,也各自加盖上六字公章。皇帝也曾下诏,若有人制造假药,伪造处方和官印,要依“伪造条例”法办。

另外,惠民药局的制药、售药均由朝廷派文武官员和士兵负责监督管理。地方上的熟药(中成药),多半是从京都的和剂局运来的。和剂局和惠民局都由朝廷派文武官员和士兵管理,负责监督其制药、售卖,并负责守卫、巡逻和护送等任务,每个所巡防的官兵约有10余人。

上文提到,惠民药局作为官方的慈善施药机构,有来自中央的补贴,但主要收入还是靠卖药挣钱。同时,在地方药局的经营上,药局也通过放贷获息来维持运营,购买药物。

南宋时期,一些地方的药局还有自己独特的经营方式,比较有名的是明州鄞县,其经营方式是由当地官员捐万缗作为本金买药,然后“剂量精审,阖境赖惠。渐收赢钱,以补泛费,其万缗则循环充本”。

但同时,无论是中央还是地方的官营药局,盈利仍然是其目的之一,通常只有在皇帝特别下诏时才参与施药救济的工作,并且这种临时性质的救济工作从孝宗之后便很少出现。

因此,为了补贴官营药局惠民功能的不足,一些人开始集资自主设立慈善药局。他们自行寻找经费设立药局,有些仍是从事药物买卖,但比市场价格低廉,有些则提供民众治疗并免费供药,以慈善机构的模式运营,从现有的资料来看,这些药局的主导者都具有政府官员的身份。

从历史发展的角度来看,惠民药局的存在,不单具有慈善惠民的意义,同时对于医药卫生行业也起着积极的推动作用。当时各药局做成“熟药”的方子,经过统一的整理,汇总成了《太平惠民和剂局方》,其中不仅对于当时制作的熟药品种进行了全面的总结,留下了很多著名的成药方剂,而且书中记载的每一种中成药的制作方法十分详细,为后人选方制药提供了方便。

推广与没落

到了元代,官营药局不像两宋时期有那么多的名称演变,一律称为“惠民药局”。政治上,元朝的统治者实行民族歧视政策,激化了民族矛盾,社会经济发展缓慢,慈善事业在很大程度上受到影响。一些宋代活跃的慈幼、养济等慈善机构都废弛了,但救助贫病的药局在元朝却仍然存在。

事实上,早在窝阔台上台之初,蒙古统治者就开始在北方的燕京等十路仿宋朝的规制设立惠民药局,并拨银500锭,派专门的太医负责药局事务。及至入主中原,中统二年(1261年),元世祖忽必烈派遣王佑在成都路设置惠民药局,又派他到西川等路为药局寻访医学人才。

成宗大德三年(1299年),下诏令全国各地普设惠民药局,政府通过各地的户口数来决定拨付经费的额度,惠民药局真正被推广到全国各地。这一次设立的惠民药局极多,据不完全统计,路一级的惠民药局就有268处之多,许多以前没有设立惠民药局的地方也纷纷设立,其范围之广、规模之大,历朝历代所不能及。

管理上,元朝的官府选择当地良医主持药局。在蒙元朝廷修撰的记功政书《经世大典》以及后人编修的《元史》中,“惠民药局”都作为一项内容单列出来,可见在元朝历史上,惠民药局作为一项善政依然占据一席之地。

经费来源上,元朝政府改变了宋朝的经营方式。经营者先向政府领取一笔资金作为本钱,再由经营获取利润,再将这些钱帮助需要的民众。政府则不再经营药物的贩卖,给予民间更多的从事相关行业的机会。

而到了明朝,为了解决元代的冗官问题,将地方官制缩编,中央不再向惠民药局提供补助,所有的药局都改为经营者自筹。此外,医户制度也因户籍制度的崩落而难以正常运作。在这样的背景下,虽然明政府不曾明确废除惠民药局,但也让它逐渐走向没落的命运。最终,除了靠部分地方官员重建与维持惠民药局外,施药济民的任务就转向各地的慈善药局了。而到了清代,因政府不再将药局列为官衙建制,惠民药局这种官办的慈善公共医疗机构就逐渐消失了。

公益时报记者 张木兰

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