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2020-03-18 来源 :公益时报 作者 : 王勇
3月13日，民政部发布《关于2019年贯彻落实<法治政府建设实施纲要(2015-2020年)>情况的报告》。《报告》公布了2019年民政部在社会组织领域的执法情况：
运用执法约谈、责令改正、行政处罚等多种处置方式，依法查处民政部登记的社会组织违法违规行为，处理举报案件线索336条，执法约谈304次，发出责令改正通知14件，作出行政处罚8起。
这些案件究竟是怎么回事呢?哪些社会组织因为什么原因受到了怎样的处罚呢?依据又是什么呢?《公益时报》记者通过查阅相关公告，对社会组织领域执法针对的主要问题、执法的主要流程、处罚的主要依据、处罚的主要方式、如何落实等进行了复盘。
执法针对的主要问题
从民政部2019年对社会组织作出的行政处罚可以看出，民政部在社会组织领域执法主要针对的是以下一些问题：
一是年检。无论是基金会、社会团体，还是社会服务机构(原“民办非企业单位”，下同)，未按照规定接受年检都会受到相应的处罚。如欧美同学基金会、中国农民企业家联谊会等未接受2018年度检查;中国文化网络传播研究会、曙光防盲和低视力康复研究院连续两年未按规定接受年检;中国复合材料工业协会连续三年未按规定接受年检等。
二是分支机构设立。主要包括两种，一种是违规设立分支机构。例如，中国萧军研究会违规设立“中国萧军研究会国家大数据专业委员会”，超出章程规定的宗旨和业务范围;中国商业经济学会未经理事会批准，设立分支机构精准扶贫工作委员会等。
一种是在分支机构下违规设立分支机构。例如，中国商业经济学会精准扶贫工作委员会成立后，违规再下设甘肃、湖北、山西等29个地方代表处，违反学会章程规定发展会员6万人。
三是收费等经济活动。包括超标准违规收取会费、违规举办活动等。例如，中国商业经济学会精准扶贫工作委员会超标准违规收取会费600万元。
2020年伊始，中国中药协会授予鸿茅药业等20家企业“2018年度中国中药行业社会责任明星企业”荣誉称号，属于违规开展评比达标表彰收费活动，被民政部处罚。
除了以上三类，与慈善捐赠有关的执法也开始增多。2020年1月20日，中华少年儿童慈善救助基金会就因“为吴花燕募捐的行为，超出了募捐方案限定的救助范围，不符合中华儿慈会的宗旨和业务范围”而被责令整改。
执法的主要流程
针对社会组织出现的种种问题，民政部是如何了解又是如何执法的呢?
首先，民政部门会受理投诉举报。
民政部官方网站、中国社会组织公共服务平台、中国社会组织动态(微信号)等都设有投诉举报的渠道。2019年，民政部处理的涉及民政部登记的社会组织的举报案件线索就有336条。
2016年8月15日，民政部印发了《社会组织登记管理机关受理投诉举报办法(试行)》，明确了受理和查处对登记的社会组织的投诉举报，适用“谁登记谁负责”的原则。
《办法》规定对同时具备以下四个条件的投诉举报，方可受理。一是有明确的被投诉举报对象。二是有违反社会组织登记管理法律法规规定的具体事实、证据或者明确线索。三是属于登记管理机关职责范围。四是属于登记管理机关管辖。
受理投诉举报后，《办法》要求登记管理机关要依法调查核实，并及时将处理结果以口头或者书面形式(包括数据电文)告知投诉举报人，保障投诉举报人的知情权和监督权。
其次，民政部门可以依法立案、调查取证。
按照2012年10月1日开始实行的《社会组织登记管理机关行政处罚程序规定》，民政部门对社会组织的违法行为立案后，办案人员应当及时调查和收集证据。
办案人员可以要求当事人、证人或者其他有关人员提供证明材料，并要求其在提供的材料上签名或者盖章。
2016年9月1日实施的《慈善法》则规定，县级以上人民政府民政部门对涉嫌违反本法规定的慈善组织，有权采取下列措施：
1. 对慈善组织的住所和慈善活动发生地进行现场检查;2. 要求慈善组织作出说明，查阅、复制有关资料;3. 向与慈善活动有关的单位和个人调查与监督管理有关的情况;4. 经本级人民政府批准，可以查询慈善组织的金融账户;5. 法律、行政法规规定的其他措施。
处罚的主要依据
对于社会组织存在的问题，究竟该如何处理，其依据是什么?从2019年民政部在社会组织领域的执法情况来看，主要是三大条例和《社会组织信用信息管理办法》。
首先，由于《社会组织登记管理条例》尚未出台，民政部对基金会、社会团体、社会服务机构执法依据的依然分别是2004年的《基金会管理条例》，1998年出台、2016年修订的《社会团体登记管理条例》，1998年发布施行的《民办非企业单位登记管理暂行条例》。
依据《基金会管理条例》，基金会会被民政部门执法的主要问题包括六项：
(一)未按照章程规定的宗旨和公益活动的业务范围进行活动的;
(二)在填制会计凭证、登记会计账簿、编制财务会计报告中弄虚作假的;
(三)不按照规定办理变更登记的;
(四)未按照本条例的规定完成公益事业支出额度的;
(五)未按照本条例的规定接受年度检查，或者年度检查不合格的;
(六)不履行信息公布义务或者公布虚假信息的。
依据《社会团体登记管理条例》，社会团体会被民政部门执法的主要问题包括八项：
(一)涂改、出租、出借《社会团体法人登记证书》，或者出租、出借社会团体印章的;
(二)超出章程规定的宗旨和业务范围进行活动的;
(三)拒不接受或者不按照规定接受监督检查的;
(四)不按照规定办理变更登记的;
(五)违反规定设立分支机构、代表机构，或者对分支机构、代表机构疏于管理，造成严重后果的;
(六)从事营利性的经营活动的;
(七)侵占、私分、挪用社会团体资产或者所接受的捐赠、资助的;
(八)违反国家有关规定收取费用、筹集资金或者接受、使用捐赠、资助的。
依据《民办非企业单位登记管理暂行条例》，社会服务机构会被民政部门执法的主要问题包括八项：
(一)涂改、出租、出借民办非企业单位登记证书，或者出租、出借民办非企业单位印章的;
(二)超出其章程规定的宗旨和业务范围进行活动的;
(三)拒不接受或者不按照规定接受监督检查的;
(四)不按照规定办理变更登记的;
(五)设立分支机构的;
(六)从事营利性的经营活动的;
(七)侵占、私分、挪用民办非企业单位的资产或者所接受的捐赠、资助的;
(八)违反国家有关规定收取费用、筹集资金或者接受使用捐赠、资助的。
其次是《社会组织信用信息管理办法》。2018年发布实施的《社会组织信用信息管理办法》明确提出，社会组织的行政处罚信息要按规定予以公布，相应的社会组织要被列入列入活动异常名录或者严重违法失信名单。
登记管理机关应当将有下列情形之一的社会组织列入活动异常名录：
(一)未按照规定时限和要求向登记管理机关报送年度工作报告的;
(二)未按照有关规定设立党组织的;
(三)登记管理机关在抽查和其他监督检查中发现问题，发放整改文书要求限期整改，社会组织未按期完成整改的;
(四)具有公开募捐资格的慈善组织，存在《慈善组织公开募捐管理办法》第二十一条规定情形的;
(五)受到警告或者不满5万元罚款处罚的;
(六)通过登记的住所无法与社会组织取得联系的;
(七)法律、行政法规规定应当列入的其他情形。
登记管理机关应当将有下列情形之一的社会组织列入严重违法失信名单：
(一)被列入活动异常名录满2年的;
(二)弄虚作假办理变更登记，被撤销变更登记的;
(三)受到限期停止活动行政处罚的;
(四)受到5万元以上罚款处罚的;
(五)三年内两次以上受到警告或者不满5万元罚款处罚的;
(六)被司法机关纳入“失信被执行人”名单的;
(七)被登记管理机关作出吊销登记证书、撤销成(设)立登记决定的;
(八)法律、行政法规规定应当列入的其他情形。
主要的处罚措施
对于出现问题的社会组织，究竟该如何处理，如何处罚呢?
民政部门可以予以警告，责令改正，可以限期停止活动;情节严重的，予以撤销登记;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
对违法经营额或者违法所得的，予以没收，可以并处违法经营额1倍以上3倍以下或者违法所得3倍以上5倍以下的罚款。可以提请税务机关责令补交违法行为存续期间所享受的税收减免。
2019年，在社会组织领域，民政部作出行政处罚8起。
具体来看，未接受年检的欧美同学基金会被停止活动一个月;中国农民企业家联谊会因未按规定接受年检被警告;连续两年未接受年检的中国文化网络传播研究会被停止活动6个月;连续三年未接受年检的中国复合材料工业协会被停止活动6个月;两年未接受年检的曙光防盲和低视力康复研究院被撤销登记;中国萧军研究会被警告并处没收违法所得5万元;中国商业经济学被停止活动三个月，并没收违法所得600万元……
此外，被行政处罚的这些社会组织都被列入社会组织活动异常名录或社会组织严重违法失信名单。对被列入严重违法失信名单的社会组织，登记管理机关可以采取或者建议有关部门依法采取下列惩戒措施：
列入重点监督管理对象;不给予资金资助;不向该社会组织购买服务;不授予相关荣誉称号;作为取消或者降低社会组织评估等级的重要参考;实施已签署联合惩戒备忘录中各项惩戒措施。
处罚措施如何实施
怎样才能将处罚措施落实到位呢?
按照2016年发布实施的《社会组织登记管理机关行政执法约谈工作规定(试行)》，社会组织登记管理机关对发生违法违规情形的社会组织，可以约谈其负责人，指出问题，提出改正意见，督促社会组织及时纠正违法违规行为。2019年民政部就进行了执法约谈304次。
民政部门还可以发出责令整改通知书，2019年民政部就发出责令改正通知14件。
从“吴花燕善款风波”来看，民政部的责令整改效果非常明显。2020年1月20日，中华儿慈会接到民政部送达的责令改正通知书。通知书指出，中华儿慈会为吴花燕募捐的行为，超出了募捐方案限定的救助范围，不符合中华儿慈会的宗旨和业务范围，责令其妥善处理募捐款项并及时向社会公布。
中华儿慈会当日就决定把为吴花燕募集的善款1004977.28元，全部原路退回给捐助人，退款工作将在15个工作日内完成。
按照《社会组织登记管理机关行政处罚程序规定》的规定，对确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定。登记管理机关决定对社会组织给予行政处罚的，应当制作行政处罚决定书。
当事人逾期不履行行政处罚决定的，登记管理机关可以采取下列措施：到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款，加处罚款的标准应当告知当事人，加处罚款的数额不得超出原罚款数额;申请人民法院强制执行;法律规定的其他措施。
